Регионально-муниципальная модель ранней помощи

Базовая регионально-муниципальная модель ранней помощи спроектирована на основе анализа развития практики ранней помощи в образовательном пространстве Самарской области, Республики Марий Эл, Калининградской области и Красноярского края в период с 2001 по 2010 гг. [1,2,3], а также опыта внедрения системы ранней помощи в образовании Омской области и Республики Саха (Якутия) в 2015-2017 гг. В ходе решения задач проектирования и запуска в регионе системы ранней помощи на основе предложенной модели учитывается то, что ведущим (координирующим) ведомством в регионе выступит Министерство образования и науки субъекта Российской Федерации. Поэтому все элементы представленной базовой регионально-муниципальной модели ориентированы на инфраструктуру образования, ее ресурсы и законодательную базу образования. Однако это не означает, что только одно ведомство может быть координатором услуг в области ранней помощи. Субъект Российской Федерации, учитывая региональные особенности и сложившуюся практику, вправе создать свою вариативную модель, определив координирующее ведомство или ведомства, которые станут ядром системы ранней помощи в регионе [4].

В основе базовой регионально-муниципальной модели ранней помощи заложены следующие принципы:

Принцип открытости - подразумевает обращение системы ранней помощи к социуму – к отдельной семье, ребенку и каждому из родителей (или людям, замещающим их) как источникам постоянного самообновления; подразумевает способность системы ранней помощи отвечать на запросы социума, организаций, родителей, родительских ассоциаций, перестраивая, изменяя и развивая услуги ранней помощи; данный принцип также отражает способность к обмену информацией как с внешней средой, так и внутри системы.
Принцип партнерства - подразумевает установление взаимодействия и отношений кооперации с организациями, учреждениями, фондами, родительскими организациями, ребенком и его семьей, с их ближайшим окружением; привлечение семьи, родителей, общественных организаций, учредителей, спонсоров, специалистов к принятию решений, касающихся всех аспектов деятельности системы ранней помощи и ее организаций.
Принцип вариативности - подразумевает разнообразие подходов к оказанию помощи семье и ребенку раннего возраста с ограниченными возможностями здоровья, способность гибко выстраивать отношения планирования и реализации своей деятельности, которые являются ответом на неоднородность и плюрализм современного общества; реализация принципа вариативности представляет собой стремление учесть это многообразие, а также стремление учесть возможные перспективы за счет проектирования процесса становления и развития ранней помощи на основе альтернативных подходов, идей, концепций и технологий.
Принцип региональности - позволяет учитывать территориальные и национально-этнические особенности территорий, типы и уровни образовательной системы региона при проектировании и запуске модели ранней помощи семьям детей первых тех лет жизни с ограниченными возможностями здоровья.

Вертикальная дифференциация регионально-муниципальной модели ранней помощи

Вертикальная дифференциация связана с разделением работ в системе по уровням иерархии и служит основанием при формировании ее вертикальной структуры. Каждая вертикальная структура имеет совершенно определенные каналы реализации властных полномочий и обмена информацией. При распределении полномочий и обязанностей формируется система соподчиненности – направлений, по которым распределяются властные полномочия между организациями, находящимися на разных уровнях иерархии (Рисунок 1).

Рисунок 1. Вертикальная структура модели ранней помощи

Описание вертикальной дифференциации регионально-муниципальной модели ранней помощи

В целях организации и координации деятельности по проектированию, запуску и становлению регионально-муниципальной модели ранней помощи высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) региона (далее – руководителю региона) рекомендуется принять решение о создании Межведомственного координационного Совета по ранней помощи.

Совет может создаваться в виде отдельного коллегиального органа; может создаваться как часть существующего коллегиального органа (например, в регионе есть Межведомственный координационный Совет по делам инвалидов, этому совету передаются функции Координационного Совета по ранней помощи в регионе, и он же становится на период проектирования и запуска модели организационным штабом управления проектом); на базе иного объединения по решению руководителя региона.

В состав Межведомственного координационного Совета по ранней помощи рекомендуется включить заместителя руководителя региона, отвечающего за социальную сферу региона, представителей ключевых органов власти региона, муниципальных органов исполнительной власти, представителей заинтересованных ведомств, представителей делового сообщества, представителей социально-ориентированных НКО, родительских организаций, Фондов, частных предпринимателей, обладающих наибольшей мотивацией к осуществлению реформ и изменений в регионе, связанных с внедрением системы ранней помощи.

Совет рекомендуется возглавить непосредственно руководителю региона. Заместителем руководителя Совета может быть определен (назначен) заместитель руководителя региона, к ведению которого отнесены вопросы социально экономического развития и состояния инвестиционного климата региона.

Задачи Совета:

Организация проектного управления:

разрабатывает организационную структуру внедрения проектного управления (в пределах полномочий), график внедрения;
осуществляет общий контроль процесса внедрения проектного управления и принятия ключевых решений;
утверждает руководителя и состав рабочих групп, руководителя проекта;
согласует систему стимулирования участников проектного управления;
решает конфликтные ситуации, возникающие в процессе работы, решает конфликтные ситуации, возникающие в рамках межведомственного взаимодействия и взаимодействия между участниками процесса внедрения (в пределах полномочий);
инициирует изменения законодательства и иных нормативно-правовых актов, необходимых для реализации проекта;
инициирует изменения в регламенты межведомственного взаимодействия, взаимодействия с представителями делового сообщества, негосударственными, немуниципальными поставщиками услуг;
решает иные задачи, связанные с определением политики субъекта Российской Федерации в социальной области.

Реализация «дорожной карты» проекта:

отвечает за реализацию «дорожной карты»;
определяет приоритетные направления для внедрения модели ранней помощи в регионе, развития негосударственного, немуниципального сектора услуг в области ранней помощи, предпринимательской среды в субъекте Российской Федерации, а также разработки целей и задач в данной сфере органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и других участников процесса;
выступает заказчиком проекта, отвечает за успешную реализацию проекта, входящего в «дорожную карту», утверждает проектные документы (включая бюджет);
осуществляет общий контроль и принимает ключевые решения по реализации проектов дорожной карты.

Решением Межведомственного координационного Совета по ранней помощи определяется ведущее ведомство региона (или два ведущих ведомства), выполняющее функцию основного координатора и оператора услуг в сфере ранней помощи, в структуре которого будет развернута основная сеть практических служб/отделов ранней помощи (консультационных центров и иных форм оказания помощи).

Решением Межведомственного координационного Совета по ранней помощи в рамках ведущего ведомства (Министерства образования и науки региона) определяется региональный ресурсно-методический центр по ранней помощи с функциями координации деятельности практических служб/отделов ранней помощи; информационно-просветительской деятельности; методической и ресурсной деятельности; аналитической и экспертной; образовательной деятельности по повышению квалификации специалистов системы ранней помощи, профессиональному сопровождению специалистов на рабочем месте; аттестации специалистов системы ранней помощи; оказанию услуг в области ранней помощи семьям детей с ОВЗ и и/или инвалидностью.

Территориальный или муниципальный уровень базовой регионально-муниципальной модели представлен управлениями образования, муниципальным (или межмуниципальным ресурсно-методическим центром по ранней помощи) и практическими службами/отделами ранней помощи (консультативными центрами и иными формами оказания ранней помощи).

Единицей системы ранней помощи являются практические службы/отделы ранней помощи, лекотеки на базе психолого-медико-педагогических комиссий, психолого-медико-педагогических центров сопровождения, центров диагностики и консультирования в образовании и иных образовательных структур, а также консультационный центр, группа кратковременного пребывания, группа субботне-воскресного дня, группа игровой поддержки в ДОО или иной образовательной организации. В организационном плане практическое звено ранней помощи может быть как самостоятельной юридической организацией, так и структурным подразделением различных образовательных организаций (или организаций иной ведомственной подчиненности).

В соответствии с положениями федерального законодательства (Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» № 273-ФЗ от 29 декабря 2012 года с изменениями 2017-2016 года) [5] родители (законные представители) детей, достигших возраста 2-х месяцев, в том числе детей с ОВЗ, имеют право на получение дошкольного образования в образовательных организациях (часть 1 статьи 67 ФЗ-273), в случае же принятия решения о предоставлении дошкольного образования в форме семейного образования – право на получение необходимой методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи. Поскольку реализация права детей с ОВЗ на дошкольное образование в обязательном порядке предусматривает коррекционную работу с ними, реализация прав тех из них, кому еще нет 4-х лет, строится на базе оказания им ранней помощи.

Таким образом, предлагаемые модели организации ранней помощи представляют собой модели организации доступного дошкольного образования для детей с ОВЗ.

Для реализации предлагаемой модели необходимо обеспечить выполнение ряда условий.

Высший исполнительный орган, органы государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования, здравоохранения и социального обслуживания населения:

осуществляют передачу полномочий по обеспечению методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи родителям (законным представителям) несовершеннолетних обучающихся, обеспечивающим получение детьми дошкольного образования в форме семейного образования, в том числе обучающихся с ОВЗ, и соответствующее финансовое обеспечение передаваемого полномочия;
утверждают требования (стандарты) оказания услуг по предоставлению методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи родителям (законным представителям) несовершеннолетних обучающихся с ОВЗ в центрах ранней помощи (при отсутствии федерального стандарта ранней помощи). Указанные требования должны быть обязательными, как для государственных организаций, так и для прочих дошкольных и общеобразовательных организаций, оказание услуг консультационными центрами которых обеспечивается за счет средств субъекта Российской Федерации;
утверждают административный(ые) регламент(ы) оказания услуги по предоставлению психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи детям младенческого и раннего возрастов с ограниченными возможностями здоровья или риском их возникновения, не получающим дошкольного образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, методической, психолого-педагогической и консультативной помощи их родителям в государственных образовательных организациях, организациях, осуществляющих лечение, организациях, осуществляющих социальное обслуживание населения;
вносят изменения в ведомственный перечень государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых учреждениями, в отношении которых полномочия учредителя осуществляют соответствующие органы государственной власти, в части услуги по предоставлению методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи родителям (законным представителям) несовершеннолетних обучающихся с ОВЗ;
содействуют созданию центров ранней помощи при подведомственных образовательных организациях; организациях, осуществляющих лечение; организациях, осуществляющих социальное обслуживание населения, в зависимости от особенностей сложившихся сетей указанных организаций и особенностей расселения населения;
формируют государственные задания на оказание услуг по методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи родителям (законным представителям) детей с ОВЗ, получающих дошкольное образование в форме семейного образования, для государственных организаций, на базе которых созданы соответствующие центры ранней помощи. Осуществляют финансовое обеспечение выполнения соответствующих государственных заданий [4].

Органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов):

содействуют созданию центров ранней помощи при муниципальных общеобразовательных и дошкольных образовательных организациях;
вносят изменения в ведомственный перечень муниципальных услуг и работ, оказываемых и выполняемых учреждениями, в отношении которых полномочия учредителя осуществляет орган местного самоуправления в сфере образования;
утверждают административный(ые) регламент(ы) оказания услуги по предоставлению психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи детям младенческого и раннего возрастов с ограниченными возможностями здоровья или риском их возникновения, не получающим дошкольного образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, методической, психолого-педагогической и консультативной помощи их родителям, в муниципальных общеобразовательных и дошкольных образовательных организациях;
формируют муниципальные задания на оказание услуг по методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи родителям (законным представителям) детей с ОВЗ, получающих дошкольное образование в форме семейного образования, для муниципальных дошкольных образовательных и общеобразовательных учреждений, на базе которых созданы соответствующие центры ранней помощи. Осуществляют финансовое обеспечение выполнения соответствующих муниципальных заданий.

Образовательные организации, организации, осуществляющие лечение, организации, осуществляющие социальное обслуживание населения:

создают центры ранней помощи в качестве структурных подразделений;
обеспечивают предоставление ранней помощи детям в соответствии с утвержденными требованиями (стандартами) оказания услуг по предоставлению методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи родителям (законным представителям) несовершеннолетних обучающихся с ОВЗ в центрах ранней помощи.

Дополнительно в рамках предлагаемой модели могут реализовываться механизмы предоставления родителям (законным представителям) детей с ОВЗ методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи в центрах ранней помощи, лекотеках и иных формах, организованных в частных организациях, на базе НКО, негосударственных (немуниципальных) организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Для этого субъектом Российской Федерации может быть утвержден порядок предоставления субсидий частным дошкольным образовательным и общеобразовательным организациям на возмещение затрат, связанных спредоставлением указанной помощи [4].

На сегодняшний день, на основании предварительного анализа ситуации по развитию системы ранней помощи в регионах страны [1,2,3,4] должны быть разработаны проекты типовых нормативных правовых актов регионального уровня, в том числе:

примерное положение о системе ранней помощи в регионе;
закон о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по обеспечению методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи родителям (законным представителям) несовершеннолетних обучающихся, обеспечивающим получение детьми дошкольного образования в форме семейного образования;
методика распределения субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации на осуществление государственной поддержки дошкольного образования в семейной форме в практических службах/отделах ранней помощи в муниципальных дошкольных и общеобразовательных организациях;
порядок определения норматива расходов на осуществление поддержки дошкольного образования детей младенческого и раннего возрастов с ограниченными возможностями здоровья или риском их возникновения в практических службах ранней помощи;
типовая «дорожная карта» внедрения региональной модели обеспечения ранней помощи детям с ограниченными возможностями здоровья.

Таким образом, система ранней помощи, ориентированная на обеспечение гарантий доступности дошкольного образования для детей с ОВЗ основывается на сопровождении выбора родителя (законного представителя) ребенка с ОВЗ, предоставляя ему возможность получения услуг ранней помощи в рамках реализуемых образовательных программ или посредством поддержки семейного образования. При этом система, во-первых, должна быть ориентирована на обеспечение максимальной доступности ранней помощи в месте проживания, во-вторых, предусматривать возможность изменения «формы» получения ранней помощи на любом этапе развития ребенка.

Горизонтальная дифференциация системы ранней помощи

Горизонтальная дифференциация системы ранней помощи предполагает выявление наиболее важных, критических областей и этапов деятельности в системе, конкретизацию этих видов/этапов деятельности и выделение в системе подразделений, отвечающих за их реализацию.

В деятельности служб/отделов (консультационных центров) ранней помощи можно выделить деятельность по оказанию услуг населению и деятельность по обслуживанию функционирования организации. Таким образом, основные направления деятельности в системе ранней помощи могут быть систематизированы следующим образом:

Оказание услуг в области ранней помощи:

Деятельность по осуществлению комплексной медико-психолого-педагогической диагностики. Организация и проведение скрининга развития ребенка, как на базе самой службы, так и на базе детских поликлиник, медицинских стационаров, организаций для детей-сирот, на территории муниципального образования. Организация и проведение комплексной психолого-педагогической оценки развития и состояния ребенка, комплексной оценки причин, приводящих к отклонению в развитии; функциональной диагностики позитивных и негативных тенденций в развитии ребенка; определение индивидуальных особенностей и потенциальных возможностей в процессе развития; осуществление психологической диагностики кризисных состояний семьи, функционирования семьи.
Деятельность по составлению индивидуальной программы развития ребенка и функционирования семьи.
Профилактическая деятельность. Направлена на работу с семьями детей групп биологического и социального риска для создания оптимальной социальной ситуации развития ребенка, минимизации влияния негативных факторов на их развитие.
Деятельность по психолого-педагогическому консультированию, оказанию психолого-педагогической помощи. На основе комплексной диагностики развития ребенка формируется индивидуальная программа развития ребенка, проводится консультирование семьи, психологическая помощь, поддержка семьи. Организуется работа с семьей ребенка по реализации индивидуальной программы развития, определяется наилучшая форма организации работы: надомная помощь (домашнее визитирование); индивидуальное консультирование и индивидуальная помощь на базе службы; подгрупповая работа или их сочетание; дистанционные формы консультирования, их сочетание с очными формами консультирования. Психолого-педагогическое консультирование и помощь используют модели педагогической помощи, психологической помощи и/или их сочетание.
Деятельность по психолого-педагогическому информированию. Планируется и организуется работа с семьей ребенка с ОВЗ и его окружением по их информационно-просветительской поддержке в форме лекций, занятий в клубе, семинаров, круглых столов, форумов, деловых игр, бесед. Может быть организован «телефон доверия», а также дистанционные формы просвещения и информирования.
Развивающая деятельность. Осуществляется работа по развитию познавательных, социально-эмоциональных, творческих потребностей детей через организацию развивающего безопасного игрового пространства и взаимодействия со сверстниками; помощь родителям в налаживании отношений с детьми, помощь родителям и детям при взаимодействии с другими детьми и их родителями, предоставление родителям информации о возрастных возможностях детей и их потребностях.
Медицинское консультирование и помощь. Максимально возможная коррекция проблем в соматическом здоровье детей; оказывается ребенку врачом-педиатром, детским неврологом, детским психиатром, врачом ЛФК и другими специалистами.
Психотерапевтическая деятельность. Планирование и организация психотерапевтических процедур, оказывающих помощь семье, диаде, триаде или ближайшему окружению ребенка.

Обслуживание и поддержание функционирования и развития системы ранней помощи:

Деятельность по управлению. Включает в себя различные виды управляющих функций и действий: планирование, прогнозирование, анализ, моделирование, организация, распорядительство, руководство, координация, принятие решений, отчет, контроль, оценка, информирование, стимулирование и прочее.
Информационно-просветительская деятельность. Работа по разъяснению основных принципов ранней помощи, ее сути, направлений деятельности, миссии, цели и задач, информирование о перечне услуг, предоставляемых службой. Планирование и осуществление работы с ближайшим социумом по формированию позитивного отношения к ранней помощи и службе ранней помощи, к семьям с проблемными детьми и детьми-инвалидами. Информационно-просветительская деятельность проводится с учреждениями здравоохранения, социальной защиты и образования, расположенными на территории муниципального образования. Планируется и осуществляется совместная работа со средствами массовой информации и учреждениями культуры, а также с общественными и негосударственными учреждениями, союзами и родительскими организациями. Издаются буклеты, справочники, визитки службы. Планируется и проводится работа в сети Интернет по широкому ознакомлению социума с деятельностью службы/отдела (консультационного центра). Организуются конференции, семинары, круглые столы, форумы и другие мероприятия.
Методическая деятельность. Осуществление работы по анализу, систематизации и подбору эффективных методик и технологий оказания помощи семье с проблемным ребенком. Организация работы методического кабинета, методических объединений специалистов и прочее.
Научно-экспериментальная деятельность. Планируется и организуется при поддержке научно-исследовательских учреждений, лабораторий, центров и кафедр.
Деятельность по непрерывному повышению квалификации. Включает в себя поддержку самообразования и профессиональное сопровождение в процессе практической деятельности, осуществляемые высококвалифицированными кадрами, а также специалистами ресурсного центра или специалистами системы повышения квалификации.
Деятельность по созданию и развитию коллектива и междисциплинарной команды специалистов. Планирование и организация работы команды специалистов на основе общности в понимании миссии, цели и задач службы ранней помощи, широкого и постоянного обмена информацией, профессионального доверия и партнерства. Планирование и организация работы команды, организация тренингов по разделению общности целей, обмену информацией, взаимодействию и прочим вопросам.
Взаимодействие и социальное партнерство с другими ведомствами и их организациями, включая совместно-распределенную деятельность с организациями-партнерами по выявлению нуждающихся детей и их семей, нуждающихся в услугах службы/отдела ранней помощи (консультационного центра и иной формы оказания ранней помощи), направление детей и их семей в службу/отдел ранней помощи (консультационный центр и иные формы ранней помощи); управление процессом взаимодействия и партнерства.
Деятельность по материально-техническому обеспечению службы/отдела (консультационного центра). Планирование и организация деятельности по обеспечению службы необходимыми материальными ресурсами.
Деятельность по бухгалтерскому учету.
Деятельность по ведению архива и документации.

Таким образом, предложенная базовая регионально-муниципальная модель может послужить основой для принятия решения исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления о внедрении в субъекте Российской Федерации системы ранней помощи и позволяет спроектировать вариативную регионально-муниципальную модель ранней помощи, используя механизмы проектного управления для создания и запуска ее в субъектах Российской Федерации.

* Исследование выполнено в рамках Государственного задания ФГБНУ ИКП РАО № 27.9108.2017/8.9 «Актуальное состояние и тенденции развития системы ранней помощи семье ребенка с ограниченными возможностями здоровья (ОВЗ) за рубежом и в России».