Механизм государственного управления включает четыре основные компонента: концептуальную и научно-методологическую основу, правовую основу (правовое регулирование), организационную основу (администрирование), а также и технологическую основу (формы, способы и методы государственного управления).
Все изученные в ходе анализа страны - Республика Сингапур 1, Финляндия 2, Канада 3, Австралия 4, Германия 5, Россия 6 - в качестве основы для правового регулирования в сфере дошкольного образования применяют важнейший документ международного права «Конвенция о правах ребенка», принятую резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи от 20 ноября 1989 г.
Основной задачей дошкольного образования все страны видят полноценное развитие ребенка, введение его в культуру как систему ценностей (частных, семейных, государственных), присваивая которые при взрослении, ребенок реализует личные устремления, берет на себя посильную ответственность за близких, занимает активную жизненную позицию в сообществе. Только полноценно развиваясь в поле ценностей своей родной культуры, ребенок может получить полезные для него знания, умения и навыки, освоить формы социального поведения, принятые в семье и гражданском сообществе. Немаловажными являются также подготовка ребенка к обучению в школе и обеспечение плавного перехода от дошкольного детства к обязательному школьному образованию.
Во всех странах концептуальную основу государственного управления системой дошкольного образования составляют принципы законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы дошкольного образования и учета общественного мнения.
Механизмы государственного управления во всех странах строятся на:
- понимании возрастного периода дошкольного детства и соответствующего ему периода дошкольного обучения,
- организационных особенностях национальных образовательных систем дошкольного образования,
- нормативно-правовом обеспечении, регулирующим государственную систему дошкольного образования,
- национальных системах оценки качества работы системы дошкольного образования и их инструментария.
Ниже приводится сравнительный анализ отдельных элементов государственного управления дошкольным образованием в развитых странах мира и в России по всем выделенным критериям.
Сравнительный анализ возрастных рамок дошкольного образования в развитых странах и в России
Во всех рассматриваемых странах периодом дошкольного детства и дошкольного обучения считается период от рождения до момента поступления ребенка в школу. Возраст, в котором дети начинают школьное обучение, варьируется в диапазоне от 6 до 8 лет.
Возрастные рамки приема в детские дошкольные учреждения:
Республика Сингапур — с 2 месяцев до 7 лет;
Финляндия — от 0 до 6 лет;
Канада — от 0 до 6 лет в Квебеке, от 0 до 7 лет в Онтарио, от 0 до 8 лет в Британской Колумбии;
Австралия — от 6 недель до 8 лет;
Германия — от рождения до 6 лет;
Россия — с 2 месяцев до 7 лет.
Сравнительный анализ организационных особенностей систем дошкольного образования развитых стран и России
Системы дошкольного образования во всех странах охватывают детей практически от рождения и до начала школьного обучения, выстраивая государственную систему воспитания, обучения и ухода за детьми, однако имеют ряд отличительных черт.
Система дошкольного образования в Республике Сингапур включает:
- центры по развитию детей раннего возраста, в которые принимаются дети начиная с 2 месяцев жизни и основная цель которых — присмотр, уход и разностороннее развитие;
- детские сады, основная цель которых — реализация комплексной программы дошкольного образования детей от 18 месяцев до 7 лет, в которой отдельно выделена двухступенчатая программа подготовки детей с 5 до 7 лет к школе, учитывающая языковые и культурные особенности многонационального населения республики.
Сегодня в Сингапуре реализуется новая (в данный момент представленная в пилотном режиме) модель предоставления дошкольных услуг, основная цель которой — обеспечение непрерывного, качественного и доступного дошкольного образования детей от 2 месяцев до 7 лет. Министерство образования заключило соглашение, по которому всем детям, посещающим центры развития, гарантируется место в детском саду, когда они достигнут возраста пяти лет, что обеспечит качественную подготовку к школе.
Система дошкольного образования Финляндии включает в себя центры, детские сады, семейные детские сады и открытые мероприятия, реализующие национальную основную учебную программу, представленную единым базовым учебным планом для детей дошкольного возраста и являющуюся основой для подготовки местных учебных программ по дошкольному образованию и уходу.
Согласно законодательству Финляндии, обязательное дошкольное образование (подготовительный год) организуется в дошкольных организациях лишь за год до поступления в школу, а программа обучения строится индивидуально для каждого ребенка, но на основании единого базового учебного плана.
Система дошкольного образования в Канаде включает в себя центры дневного ухода, центры раннего ухода за детьми, агентства по уходу за детьми на дому, детские сады, а также программы и центры по уходу за детьми первых наций (коренных народов). В некоторых провинциях в качестве отдельного учреждения выделяется дошкольное учреждение, где детей целенаправленно готовят к поступлению в первый класс, а не оказывают комбинированные услуги по уходу и образованию ребенка.
У провинций существуют особенные виды дошкольных учреждений. В Онтарио есть детские и семейные центры, которые предлагают бесплатные образовательные программы для родителей и детей от рождения до 6 лет; в Британской Колумбии периодический уход за детьми старше 18 месяцев могут осуществлять в курортных местах провинции.
В дошкольном образовании Канады не существует строго определенных ступеней дошкольного образования. С рождения детей принимают в центры по уходу за детьми, центры дневного ухода и программы ухода на дому. С 4–5 лет и до школьного возраста дети обучаются в детских садах или дошкольных учреждениях. До школьного возраста уход за детьми может быть осуществлен как в детских садах и дошкольных учреждениях, так и в центрах по уходу.
Уникальность организации канадской системы дошкольного образования состоит в отсутствии централизованного, на уровне федерального правительства, управления образованием, в том числе дошкольным, так что все функции управления переданы на уровень правительств провинций. Это предопределяет значительное разнообразие систем управления в пределах одной страны.
Система дошкольного образования в Австралии включает:
- центры дневного ухода, которые рассчитаны на детей в возрасте от 6 недель до 5 лет и реализуют государственную рамочную программу развития и обучения;
- детские образовательные организации для детей от 6 до 8 лет, для которых разработана отдельная единая рамочная программа обучения и развития.
Выстраивая государственную систему дошкольного образования правительство Австралии разработало Национальную стратегию развития дошкольного образования, главной целью которого является обеспечение каждому ребенку наилучшего старта в жизни, который станет фундаментом для благополучного будущего и ребенка и страны.
Система дошкольного образования в Германии определяется приоритетом негосударственного сектора и ценностью многообразия. Это многообразие, закрепленное законодательно, выражается в большом количестве различных общественных учредителей, организаций, объединений, предлагающих свои услуги по воспитанию, присмотру и уходу за детьми до поступления в школу. Детский сад посещают дети от 3,5 до 6 лет. До 3 лет дети могут посещать организации, осуществляющие дневной уход за детьми раннего возраста.
В настоящее время в дошкольной системе Германии наблюдается тенденция организации присмотра и ухода в условиях «расширенной разновозрастности», когда дети раннего возраста интегрируются в группы детей детского сада.
В Германии широко распространены различные формы семейных центров и клубов, в которых дети раннего возраста могут находиться и играть друг с другом в присутствии родителей. Кроме этого, существуют семейные центры, в которых наряду с присмотром и уходом за детьми семьям предоставляются дополнительные услуги. Здесь родители могут проводить свое свободное время и/или получить консультацию психолога 7.
В детские сады Германии могут приходить не только дошкольники, но и учащиеся начальных классов после завершения занятий в школе (эквивалент российской группы продленного дня). Группа продленного дня также имеет отношение к системе ухода за детьми, решает свою педагогическую задачу, имеет свои критерии качества и систему оценки.
Российская система дошкольного образования выстроена для детей начиная с 2 месяцев до начала школьного обучения (до 6–8 лет) и является первой и самостоятельной ступенью общего (непрерывного) образования. В Федеральном государственном образовательном стандарте дошкольного образования (ФГОС ДО) содержатся единые требования к структуре и содержанию разрабатываемых дошкольными организациями образовательных программ.
Система дошкольного образования в России включает:
- детский сад с приоритетным осуществлением одного или нескольких направлений развития детей (интеллектуального, художественно-эстетического, физического и др.);
- детский сад компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалификационной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников;
- детский сад присмотра и оздоровления с приоритетным осуществлением санитарно-гигиенических и оздоровительных мероприятий и процедур;
- детский сад комбинированного вида (в состав которого могут входить общеразвивающие, компенсирующие и оздоровительные группы в разном сочетании);
- центр развития ребенка — детский сад с осуществлением физического и психического развития, коррекция и оздоровление всех детей 8.
Таким образом, несмотря на разные организационные формы государственных систем дошкольного образования, все страны видят своей задачей поддержание полноценного проживания ребенком его дошкольного детства начиная с младенческого возраста, предоставляя семье и ребенку различные организационные формы получения образовательных услуг, обеспечение равенства возможностей для каждого ребенка в получении дошкольного образования, учет этнокультурной ситуации развития ребенка, выстраивание преемственности дошкольного и начального школьного образования.
Сравнительный анализ нормативных систем, регулирующих деятельность организаций в сфере дошкольного образования в развитых странах и в России
Процесс дошкольного образования в Республике Сингапур регулируется тремя основными законами — Законом об образовании, Законом о частном образовании и Законом о центрах по развитию детей раннего возраста. Образовательная программа дошкольных учреждений в Республике Сингапур, оказывающих образовательные услуги, должна опираться на ряд официально утвержденных руководств, в которых подробно раскрываются принципы подхода iTeach, описаны конечные образовательные результаты для каждого образовательного направления, даны рекомендации по развитию и образованию дошкольников в каждом из них — как для общих, так и для билингвальных программ с использованием помимо английского одного из родных языков (китайского, тамильского или малайского).
Система дошкольного образования и ухода Финляндии основывается на Законе о дошкольном образовании и уходе (540/2018, Varhaiskasvatuslaki/Act on Early Childhood Education and Care) 9 и частично на Законе о базовом образовании (628/1998, Perusopetuslaki/Basic Education Act) 10. Также на официальном сайте Министерства образования и культуры Финляндии размещены отдельные положения и постановления о пошлинах, финансовой помощи и услугах.
В Канаде, стране с федеративным государственным устройством, сфера образования регулируется министерствами образования соответствующих провинций. Существует Совет министров образования Канады (Council of Ministers of Education, Canada), который занимается разработкой общих рамок для развития образовательной политики по всей стране. В провинции Онтарио к законам, регулирующим деятельность дошкольных организаций, относятся Закон об уходе за детьми и детстве (2014) и Закон о воспитателях дошкольного образования (2007), в Квебеке — Закон об образовании и Закон об образовательном уходе за детьми. В Британской Колумбии — Закон об общественном уходе и поддержке и Закон о субсидиях по уходу за ребенком.
Деятельность образовательных организаций Австралии регулируется сводом законов об услугах образования и ухода за детьми (Education and Care Service National Law Act 2010). Каждый штат и территория вносит небольшое число собственных поправок, поэтому свод законов индивидуален в каждом штате и на каждой территории.
Постановления правительства в сфере образования и ухода за детьми (Education and Care Services National Regulations) 11 поддерживают свод законов об услугах и образовании, а также предоставляют расширенное описание эксплуатационных и юридических требований к службе образования и ухода.
Так как система дошкольного образования в Германии не является государственной и осуществляется различными учредителями, то развитие детей до поступления в школу регулируется положениями 8-й книги Социального кодекса (Achtes Buch Sozialgesetztuch, VIII SGB) 12, согласно которому вся область дошкольного воспитания, присмотра и ухода за детьми была отнесена не к системе образования, а к системе социальной поддержки.
Правовые и финансовые аспекты воспитания, присмотра и ухода за детьми до поступления в школу регулируются законами и подзаконными актами, определяющими роль и ответственность учредителей, систему финансирования разных уровней (федеральный уровень, земля, коммуна, учредитель, родители), и отличаются в разных землях. В целом закон направлен на то, чтобы обеспечить родителям возможность выбора из многообразия предложений в области дошкольного образования, которые бы отвечали их желаниям и потребностям.
Современная система дошкольного образования в России опирается на Федеральный закон № 273-ФЗ от 29 декабря 2012 г. «Об образовании в Российской Федерации» и Федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования, который вступил в силу 1 января 2014 г. ФГОС ДО является основным ориентиром при построении системы дошкольного образования и содержит требования к структуре и содержанию общей образовательной программы.
Сравнительный анализ основных направлений государственной оценки/мониторинга качества работы системы дошкольного образования в развитых странах мира и в России
В Республике Сингапур качество образовательных условий присмотра и ухода за детьми, наличие необходимого персонала и качество его квалификации, качество пространства, услуг и ресурсов, качество обеспечения безопасности, здоровья и гигиены, а также качество содержания обучения проверяется и оценивается в процессе государственного лицензирования дошкольной организации (на этапе первичного получения лицензии, а также в процессе ее продления). Качество образовательного процесса и реализации образовательной программы оценивается в рамках системы аккредитации и сертификации дошкольных учреждений Республики Сингапур SPARK (SPARK — Singapore Pre-school Accreditation Framework), за реализацию которой ответственно Агентство по вопросам развития в раннем детстве (The Early Childhood Development Agency).
В Канаде контроль качества осуществляется министерствами образования провинций. Основная форма контроля — выборочные обследования семей с детьми и учреждений дошкольного образования. В настоящее время проводится общеканадский «Опрос о раннем образовании и обязательной заботе о детях». В недавнем прошлом также в общеканадских масштабах проводилось «Национальное лонгитюдное исследование о детях и молодежи» (1994–2009). В ходе исследований собирается информация об удовлетворенности родителей ранним и дошкольным образованием, о факторах, влияющих на эмоциональное, социальное и поведенческое развитие детей, а также мониторинг того, какой вклад вносят эти факторы в процессе взросления ребенка. Исследование охватывает широкий спектр тем, включая здоровье ребенка и его физическое развитие, обучение и общее развитие, а также собирает данные о его социальном окружении (семья, друзья, школа и сообщества).
Традиционной формой мониторинга являются также инспекции министерства.
В Финляндии не существует единой национальной системы мониторинга качества образовательных программ и функции внешнего контроля в основном возложены на муниципалитеты, которые делегируют их сторонним организациям, частным агентствам, не являющимся частью государственной системы дошкольного образования страны. Внутренний контроль качества дошкольного образования осуществляется в форме самооценки дошкольного учреждения, на основе разработанного Финским центром оценки образования «Руководства по оценке качества образования и ухода» (2019). В Финляндии, единственной из рассматриваемых стран, не применяется такая форма, как инспектирование.
Австралия — единственная страна из нашей выборки, в которой существуют Национальные стандарты качества дошкольного образования (National Quality Standard) и система оценивания качества дошкольного образования (National Quality Standard Assessment and Rating Instrument). Государственная оценка работы дошкольных учреждений Австралии происходит по следующим направлениям оценки качества: образовательная программа, образовательный процесс, образовательные условия, присмотр и уход, взаимоотношения между детьми и воспитателями, взаимоотношения между родителями и воспитателями, управленческая деятельность, соотношение персонала и детей. Качество образовательных результатов детей не оценивается.
В Германии принято «Совместное рамочное соглашение федеральных земель о раннем образовании в детских садах», где прописываются единые смыслы, цели, принципы, задачи, содержание и области дошкольного образования. Как внутренняя, так и внешняя оценка качества, регулируемая государством или добровольно — союзами учредителей, комплементарна рамочной программе. Для системы оценки важно, что «в рамочных программах нормируются задачи и достижения, которых должно добиться учреждение, но не уровень, которого должен достигнуть ребенок к определенному моменту». В соответствии с этим уровень развития ребенка по окончании дошкольного образования не оценивается.
До настоящего времени в России на федеральном уровне отсутствуют единые подходы к определению критериев мониторинга качества дошкольного образования, однако они имплицитно присутствуют в ФГОС ДО, где прописаны требования к структуре и содержанию образовательной программы. Основная цель оценки качества ДОО 13 — развитие системы дошкольного образования в соответствии с требованиями ФГОС ДО. Ее задачи касаются: повышения качества дошкольного образования; реализации требований ФГОС ДО к структуре, содержанию, условиям и целевым ориентирам реализации основной образовательной программы дошкольной организации; обеспечения объективной экспертизы деятельности ДОО в процессе оценки качества дошкольного образования; определения ориентиров для педагогов в их профессиональной деятельности и перспективы развития самой дошкольной организации; создания оснований преемственности между дошкольным и начальным общим образованием.
Сравнительный анализ основных механизмов, процедур и инструментария, используемых для государственного мониторинга/оценки качества работы организаций, осуществляющих образовательную деятельность, а также направления использования результатов в сфере дошкольного образования в развитых странах мира и в России
В Республике Сингапур нет формализованных и стандартизированных процедур для оценки результатов дошкольного обучения. Основные механизмы, используемые для мониторинга и оценки качества работы дошкольных организаций, разработаны в процессах лицензирования и сертификации дошкольного учреждения. Модель оценки включает в себя 7 основных критериев: лидерство; планирование и администрирование; управление персоналом; ресурсы; учебный план; педагогику; здравоохранение, гигиену и безопасность. Основной метод оценки — самонаблюдение или наблюдение со стороны внешних экспертов. Результаты лицензирования дошкольных учреждений используются в качестве критерия соблюдения в них минимальных требований. Результаты сертификации используются как указание на уровень оказываемых дошкольным учреждением услуг и имеющихся у них ресурсов. Все это помогает не только стимулировать и тем самым обеспечивать постоянное стремление лидеров дошкольных организаций к повышению качества образовательных услуг, но и определиться родителям с выбором конкретной образовательной дошкольной организации, учитывая при выборе не только ее территориальный признак, что создает конкуренцию ДОО и диктует качество воспитания и обучения.
Основным механизмом мониторинга качества дошкольного образования в Канаде является проведение национальных исследований, которые в форме глубинного интервью и опросников собирают данные о качестве предоставляемых услуг. Единственный закрепленный на законодательном уровне способ оценки дошкольного образовательного учреждения в Канаде — это назначение инспекции из министерства образовании провинции. Формат проведения инспекции, процедура назначения и полномочия инспектора подробно прописаны в соответствующей части законодательного акта.
В Финляндии основной акцент сделан на внутренней оценке качества работы дошкольных организаций и для мониторинга в основном используются методы самооценивания — наблюдение и опрос, который составляется на основе разработанного Финским центром оценки образования «Руководства по оценке качества образования и ухода». Опрос задействует как работников детских учреждений, так и самих детей и их родителей.
За процесс мониторинга дошкольных образовательных организаций Австралии ответственны регулирующие органы штатов и территорий. Каждая сфера деятельности дошкольного учреждения в Австралии представлена 2–3 стандартами, каждый стандарт описывается через результаты, которые должны быть достигнуты, и представлен рядом показателей. Суммарно действуют 15 стандартов и 40 показателей. Для каждого из 40 показателей существует ряд индикаторов, которые специалист по оценке качества может увидеть в процессе наблюдения, услышать во время обсуждений с представителями дошкольной организации и прочитать во время изучения документации. Все возможные индикаторы показателей представлены в Национальных стандартах качества или в руководстве к Национальной системе качества дошкольного образования.
В первую очередь результаты оценки качества системы образования используются для построения устойчивой системы дошкольного образования и оценки эффективности решений, принятых в сфере дошкольного образования. Практика использования единой системы оценки качества на территории всех штатов позволяет применять единые стандарты для всех ДОО и централизовать процесс лицензирования.
Институт качества образования Германии разработал концепцию, которая стала основой различных систем оценки качества. Они включают компоненты внутренней оценки организации; индивидуальной (персональной) оценки педагога; внешней оценки, при которой заданные критерии шкалируются. Существуют системные программы повышения качества, которые берут за основу имеющийся уровень качества ДОО с учетом его сильных и слабых сторон. Разработан институт сертификации учреждений.
Под «результатом» дошкольного образования понимается качество педагогических процессов, т. е. какое развитие получают дети в разных областях, как педагогический персонал осуществляет коммуникацию и взаимодействие с детьми, какая создается педагогическая атмосфера, как дети взаимодействуют друг с другом — весь комплекс педагогического опыта, с которым сталкиваются дети.
В России на сегодняшний день не выработаны единые механизмы, процедуры и инструментарий для государственного мониторинга / оценки качества работы организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
На практике существует два направления оценки качества образования в ДОО: самоанализ (внутренняя оценка) и работа экспертной комиссии (внешняя независимая оценка качества). Процедуры оценки качества дошкольного образования включают структурированное наблюдение (основная процедура), анкетирование и анализ документов. При этом оценка качества реализации Программы в ДОО в процессе наблюдения в группах ведется по 14 направлениям, конкретизирующим 5 образовательных областей в соответствии с ФГОС ДО, а также включает оценку развивающей предметно-пространственной среды в детском саду.
* Статья подготовлена в рамках Государственного контракта № Ф-13-кс-2019 от 17.07.2019 года
